关于农村土地承包合同效力初探
马思琪 发布日期：2022-08-09 11:56:13
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合同知识
关于农村土地承包合同效力初探
农村土地承包合同，是指农村集体经济组织作为发包方，与承包方之间就集体经济组织享有所有权或使用权的土地、山岭、荒地、滩涂等自然资源签订的承包经营合同。农村土地承包合同是民事合同中的一种，但其主体、客体、期限等具有特殊性，同时受《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律约束，有着法定的合同订立程序以及原则。按照承包方的主体资格对农村土地承包合同进行分类，可分为发包方与本集体经济组织成员订立的承包合同和发包方与本集体经济组织成员以外的人员订立的承包合同两种类型，两种承包合同在承包土地范围、种类以及享有的权利方面均有不同，发包方则一般为村委会。
农村土地承包事关广大村民的切身利益，因此，实践中村集体内部成员请求确认本村村委会与本集体经济组织成员以外的单位或个人签订的土地承包合同无效的案件比较常见，今天我们就对村委会（发包方）与本集体经济组织成员以外的人员订立的承包合同的效力进行讨论。该类型案件中较为常见的合同无效理由是相关土地承包合同的签订违反了《中华人民共和国农村土地承包法》中有关民主议定制的强制性规定，具体依据的法条为：
《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）第十九条、第二十条以及第五十二条：
（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；
（三）承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；
第二十条 土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。
第五十二条 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
《民法典》第一百五十三条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”。
司法实践中，大多认为《土地承包法》第十九条、第二十条以及第五十二条属于强制性规定，对此并无太多争议。然而，并不是所有违反民法典153条（合同法52条第（五）项）“强制性规定”的行为均被认定无效。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条曾规定“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”因此，只有违反效力性强制规定的合同才能被认定无效。
针对上述司法解释，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》又特别强调 “人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。”
在确认土地承包合同无效的案件中，其中很大一部分案件主要涉及到《土地承包法》第十九条、第二十条以及第五十二条属于效力性强制规定还是管理性强制规定的认定，因为违反管理性强制规定并不导致合同无效，而违反效力性强制规定的合同则应该被认定无效。由于我国法律并没有明确规定《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条是效力性强制规定还是管理性强制规定，法官在此类案件中有一定的自由裁量权。因此，对于违反《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条的规定或未经《土地承包法》中法定程序而签订的土地承包合同效力的认定，各地法院并不统一。
有些法院认为《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条属于管理性强制规定，该强制规定约束的是村集体内部的管理行为。因此，违反上述关于民主议定制的规定并不导致合同无效。
对于已经履行多年的承包合同，部分法院则认为，即使土地承包合同因违反民主议定程序而应该无效，但由于承包方已经做了相应投入，从维护合同关系的稳定性出发，不应认定相关合同无效。此认定的依据多为《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二十五条“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整”。但是，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》已被2008年12月24日实施的最高人民法院《关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》废止。
检索全国高院的案例发现，近年来各地高院对于有充分证据证明农村土地承包合同签订时未履行民主议定程序或违反民主议定相关的法律规定的案件，倾向于认定相关合同无效。这表明，近年来高院对于此类案件的裁判标准趋于统一，即认为《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条属于效力性强制性规定，违反上述效力性规定而签订的土地承包合同为无效合同。
这一认定也符合2019年11月08日实施的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中关于“强制性规定的识别”的解释。《全国法院民商事审判工作会议纪要》指出“合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。
人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。”
土地承包合同因违反《土地承包法》有关民主议定的规定而被认定无效的判决中，其中阐述较为详细的如重庆高院的（2017）渝民再 154 号判决：“我国农村土地承包制度采取两种承包方式，一是农村集体经济组织内部的家庭承包方式，二是针对“四荒地”的其他承包方式。不同的承包方式，承包人享有的权利是不同的，法律保护的方式也不同，对前者实行物权保护，而对后者实行债权保护。作为物权保护的家庭承包方式，法律在承包方权利、承包方资格及对发包方权利的限制等方面作了特殊的安排。……本案沙坝村委将本应属本集体经济组织成员享有土地承包权的土地发包给本集体经济组织成员之外的人，并未遵照《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条和第十九条规定的原则和程序，保障本集体经济组织成员平等行使承包土地的权利，若不对发包人的该发包行为加以限制，长此以往，农民将会失去生产生活的物质保障，以致动摇农村土地承包制度的根基，……不利于我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的稳定和完善。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定“有下列情形之一的，合同无效：…（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故本院认为，沙坝村委与刘某某于 2014 年 5 月 13 日签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》应认定为无效合同。”
正如（2017）渝民再 154 号判决书中的观点，在认定《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条是效力性强制规定还是管理性强制规定时，应充分考虑我国的基本国情、我国以家庭承包经营为主的农业基本经营制度以及《土地承包法》制定的目的，同时结合《全国法院民商事审判工作会议纪要》关于“强制性规定的识别”的解释分析，笔者认为《土地承包法》第十九条、二十条、五十二条应被认定为效力性强制规定，违反上述效力性强制规定的土地承包合同应为无效合同。
马思琪，主要工作语言汉语与德语。2016-2018年就职于汽车行业某技术服务公司，担任市场主管，负责该公司市场拓展及客户维护工作；之后在知识产权行业工作了近3年，主要为德语地区客户提供涉及专利、商标、著作权等知识产权的专业及法律服务，同时，也为国内客户向德语国家或欧洲专利局提交专利、商标申请提供建议。
